Mise en oeuvre: les grands points d’interrogation

L‘acceptation de l’initiative sur les résidences secondaires à une faible majorité a durement frappé les entreprises de construction dans les régions de montagne. Des experts mettent en doute la faisabilité de l’initiative et il semble tout aussi obscur de savoir comment les quotas imposés se répercuteront sur le tourisme et l’industrie du bâtiment.

L‘acceptation de l’initiative sur les résidences secondaires à une faible majorité a durement frappé les entreprises de construction dans les régions de montagne. Un second coup leur a été porté immédiatement après: la conseillère fédérale Doris Leuthard a annoncé que le nouvel article constitutionnel limitant la proportion des résidences secondaires à 20 pour cent du parc immobilier dans une commune s’appliquait immédiatement, bien que les initiants aient parlé explicitement du 1er janvier 2013 dans leur proposition de loi. Qui plus est, Doris Leuthard a persisté et signé en recommandant d’arrêter les demandes de construction en cours. En d’autres termes, au cas où des communes délivreraient néanmoins des autorisations de construire, ces dernières risqueraient d’être caduques en fonction de la mise en œuvre de l’initiative.

De nombreuses demandes, mais peu de commandes
Contrairement à cette instruction de la conseillère fédérale, les cantons de montagne intéressés veulent interpréter le texte de l’initiative en des termes permettant d’octroyer encore des permis de construire sous l’ancien droit jusqu’à la fin 2012. Ce délai de grâce offrirait une bouffée d’oxygène à la branche du bâtiment. «Nous sommes toutefois profondément désorientés en ce moment», dit Fabio Bianchi, gérant de l’entreprise de construction A. Bianchi AG établie à Obersaxen (GR). Il a de nouveau décidé, cette année, de se concentrer sur la construction de résidences secondaires. Or, il n’a pu obtenir la moindre commande jusqu’à présent. «En raison de la situation juridique floue, les communes restent dans l’expectative avant de délivrer des permis de construire.»
Les autorités des communes dépendant du tourisme ont été littéralement inondées de requêtes dans la perspective de l’initiative sur les résidences secondaires, comme les données du centre d’information de Docu Media en attestent (voir Batimag 18/2012). Le nombre des demandes de permis de construire enregistrées dans les Grisons a ainsi doublé au cours du 1er trimestre 2012 par rapport au trimestre précédent et le montant des constructions planifiées s’est envolé de 65%. De même, des distorsions sont apparues dans d’autres cantons ruraux et montagneux, par exemple à Appenzell Rhodes-Intérieures (demandes: +55,1%; montant des constructions: +289%), Jura (+42,2%; +152,4%), Uri (+45,8%; +125,7%) et Valais (+38%; +39,4%). La plupart des demandes de permis de construire ont été déposées en mars dans la commune d’Obersaxen. «Vu qu’il n’y a que des possibilités de construction restreintes durant les mois d’hiver, cette période est mise à profit pour élaborer les projets. En conséquence, les autorisations sont remises la plupart du temps au début du mois de mai, lorsque la saison de la construction commence», explique Fabio Bianchi, entrepreneur. L’incertitude juridique affecte donc pratiquement tout le volume de constructions de l’année.

Situation hors la loi
La densité des entreprises de construction est très élevée dans l’Oberland des Grisons. En outre, ces sociétés ont pu étoffer leur personnel au cours des années passées. «Je m’attends par contre au pire pour les deux années à venir, parce que les prescriptions relatives à la construction de résidences secondaires ne sont pas encore rédigées», dit Fabio Bianchi qui est engagé pour un tiers dans ce segment. Conjointement avec sa filiale, la société A. Bianchi AG emploie 100 travailleurs. «Nous avons différé jusqu’à ce jour le calcul du nombre de personnes à licencier, dans l’éventualité de la suspension effective des demandes de permis de construire.» Si aucune période de transition n’est consentie, Fabio Bianchi et d’autres chefs d’entreprise doivent soumettre leur établissement à un douloureux assainissement structurel dans les deux prochaines années.
Fabio Bianchi n’était absolument pas naïf. Il avait concédé de bonnes chances à l’initiative à l’approche de la votation. «Nous tablions encore cependant sur des autorisations jusqu’à la fin 2013, susceptibles d’être prolongées jusqu’en 2014.» Il aurait adapté sa stratégie commerciale durant cette phase de transition et il aurait pu en informer à temps les collaborateurs en surnombre. «La situation, telle qu’elle se présente momentanément, est une catastrophe», déplore–t-il. De plus, il s’est étonné que seuls des responsables d’entreprises de construction aient signalé les difficultés à venir après la votation: «De nombreux artisans vivent dans notre commune, tels que des menuisiers, des installateurs sanitaires, des carreleurs, des monteurs électriciens et des chauffagistes. Ils sont souvent tributaires de la construction de résidences secondaires dans un rapport pouvant atteindre 90 pour cent.»

Litige et stress
L’entreprise immobilière Rainford Property Developers a été aussi durement frappée par l’action énergique de la conseillère fédérale Doris Leuthard. Le 14 mars, soit juste trois jours après la votation, elle a encore soumis une demande à Crans-Montana pour construire le «Hameau du Golf», un village de 32 appartements de luxe représentant un montant de 25 millions de francs. «L’annonce de la conseillère fédérale a déclenché un différend et causé bien des tensions», souligne Patrick Polli, propriétaire et directeur de la société Rainford Group AG. A son avis, la procédure de la Confédération n’est pas conforme au droit. Qui plus est, elle torpille l’édification de bâtiments touristiques à venir qui a sinon déjà été détournée de la voie régulière: «Les autorités communales sont surchargées de travail en raison du grand nombre de demandes de construction.»
Ayant planifié le «Hameau du Golf», le copropriétaire du bureau d’architectes Cittolin Polli & Associés SA fait état par ailleurs de la surchauffe déjà subie par leur secteur d’activité: «Nous aurons énormément de pain sur la planche dans les trois prochaines années, suite à quoi nous allons connaître un effondrement économique catastrophique.» Le bureau Cittolin Polli s’est consacré 15 ans à l’architecture en harmonie avec le paysage alpin. Leurs propriétaires cherchent d’ores et déjà une alternative. Ils voudraient ainsi calquer les matériaux et les formes traditionnelles des régions montagneuses sur le décor urbain.

«Volte-face néfastes»
Rien que dans le secteur principal de la construction du canton des Grisons, 700 emplois vont être supprimés, estime Andreas Felix, directeur de la Graubündnerischer Baumeisterverband, GBV (Société des entrepreneurs grisons). Cette compression de personnel toucherait 12 pour cent des 5800 ouvriers au total travaillant dans le bâtiment et les travaux publics (pleine saison 2011). «Nul besoin d’être prophète pour affirmer que pas moins de 2000 postes sont menacés dans l’ensemble de l’industrie de la construction des Grisons.» La Société suisse des entrepreneurs (SSE) évalue même que 10 000 emplois sont gravement mis en péril dans toute la Suisse. La société a fait part tout récemment de son mécontentement en ces termes: «Les volte-face accomplies dans le Palais fédéral sont néfastes.»
Les entreprises de construction locales réalisent jusqu’à la moitié de leur chiffre d’affaires en édifiant des résidences secondaires dans les communes de montagne à fort potentiel touristique selon la GBV. «Certains établissements vont y être privés de leurs moyens d’existence ou doivent réduire massivement leur effectif», constate Andreas Felix. Il conseille de nouer des partenariats avec d’autres entreprises ou de s’orienter vers de nouvelles activités. «Mais modifier sa stratégie à si court terme et acquérir le savoir-faire nécessaire à cette fin s’avère une tâche délicate.» Du reste, il est indéniable que le secteur principal de la construction des Grisons a reçu des commandes totalisant 120 millions de francs en 2011 afin de bâtir des résidences secondaires pour un volume global de 1,06 milliard de francs provenant respectivement pour moitié du génie civil et pour moitié du bâtiment. Associée aux activités secondaires de la branche, la construction de résidences secondaires a généré d’après les estimations, un volume de constructions d’une valeur de 360 millions de francs dans le canton en 2011,

Une région de montagne inutilement meurtrie
«Le volume de constructions va nettement se contracter en 2013; nous nous attendons encore à une assez bonne année en 2012, étant donné que les demandes de construction déposées ou ayant abouti à un permis de bâtir au moins jusqu’au 11 mars sont en suspens», c’est ainsi qu’Andreas Felix juge la situation actuelle. Il est donc clair à ses yeux: des demandes de permis de construire peuvent être encore présentées jusqu’à la fin 2012 selon le texte des initiants. «La rigueur de l’initiative est ainsi atténuée et la volonté populaire exécutée.» En outre, il réclame du Conseil fédéral qu’il se détourne de la ligne de conduite stricte, tracée: «Il n’existe aucun fondement juridique justifiant qu’une autorité suspende des demandes de construction pendant une durée indéterminée.» Il considère qu’il est désastreux que l’existence d’entreprises de construction soit mise en danger uniquement parce que des demandes de permis de construire pourraient avoir été différées précipitamment. «Ce n’est pas acceptable d’un point de vue économique.»
Il va se produire d’ici peu la réaction en chaîne suivante: la commune perçoit moins de recettes fiscales, les achats diminuent dans le magasin et la boulangerie, l’école du village perd de plus en plus d’élèves. Il devient ainsi de plus en plus difficile pour la localité concernée de conserver son infrastructure vitale. «Si la source de revenu ne peut plus être garantie localement, les familles sont finalement contraintes de quitter la vallée de montagne», craint Andreas Felix. Il importe à la GBV que les vallées de montagne structurellement faibles ne perdent si possible aucune place de travail. Il n’y a pas que les vallées faiblement peuplées qui soient ainsi frappées, mais aussi des régions drainant un fort flux de touristes comme la Haute Engadine. Ne souhaitant pas être cité nommément, un entrepreneur de la région estime que 50 pour cent des emplois dans le bâtiment seraient supprimés.

Mise en garde face à l’effet domino
«Des réflexions n’englobant que le secteur principal et les activités secondaires de la construction ne suffisent pas», est convaincu Fadri Ramming. Le directeur de la Conférence gouvernementale des cantons alpins (CGCA) redoute plutôt un effet domino affectant le tourisme ainsi que d’autres secteurs d’activité économique et privant les régions de montagne d’une manne financière atteignant des milliards à long terme. Il illustre ses propos avec l’exemple d’une clinique de grande taille fournissant des prestations médicales et des cures dans une commune de montagne mais ne pouvant plus financer l’assainissement dont elle a besoin. «Au cas où la clinique ne pourrait plus maintenir son exploitation, des emplois vont également disparaître dans le secteur de la santé.»
La division du marché immobilier en un segment des résidences principales et en un segment des résidences secondaires pourrait aussi entraîner, selon Fadri Ramming, toute une série de conséquences se faisant sentir jusque dans la gestion financière d’une commune. Si des résidences principales n’étant soumises à aucune obligation sous l’ancien droit sont subitement limitées dans leur utilisation, leur valeur est considérablement amoindrie, ce qui se répercute de nouveau sur la valeur des biens immobiliers, vu que les banques vont vérifier les hypothèques et éventuellement les réduire. Les propriétaires fonciers locaux risquent ainsi de souffrir d’une pénurie de liquidités. Ainsi scindé, le marché requiert une évaluation différenciée ou doit être soumis à une nouvelle estimation. Les recettes des pouvoirs publics vont aussi diminuer de ce fait.

L’exigence de pondération
Dans quelle mesure les craintes soulevées vont se vérifier dépend beaucoup de la façon dont la proposition de loi du texte de l’initiative va être appliquée dans les deux prochaines années. Depuis le début mai, un groupe de travail très diversement composé s’occupe de l’apprécier; de plus, l’opinion de spécialistes issus de différents domaines est sollicitée. «Nous tenons à circonscrire étroitement la notion de résidence secondaire pour juguler des effets économiques nuisibles», explique Fadri Ramming, le directeur de la CGCA. «Ce terme doit se limiter à des résidences non utilisées personnellement à des fins touristiques et permettre des exceptions fondées sur des considérations pragmatiques». Fadri Ramming exhorte à la modération pour des raisons économiques: «Les initiants voulaient éviter que de nouvelles résidences secondaires ne consomment davantage de sol, ce qui est un but louable. Ils ne souhaitaient pas toutefois une destruction de valeur, sinon ils auraient dû exposer une conséquence aussi cruciale en toute transparence.»
La SSE soutient une opinion similaire. Elle plaide dans ses explications pour une différenciation claire entre les résidences secondaires à usage purement privé et commercial. Si des résidences de vacances sont louées au moins 75 jours à des touristes, elles ne doivent pas se ranger dans la catégorie des résidences secondaires en raison de leur valeur ajoutée. De même, les résidences d’autochtones léguées aux enfants ne doivent pas être classées parmi les résidences secondaires, même s’ils n’y habitent pas durablement.

Un pétard mouillé?
Les experts politiques doutent du fait que l’initiative puisse être vraiment mise en pratique correctement. Si le peuple a approuvé de plus en plus d’initiatives au cours de deux décennies écoulées, elles n’ont souvent pas fait long feu ensuite, vu que leur législation a échoué face à la réalité. Adrian Vatter, professeur de sciences politiques à l’université de Berne, a analysé de concert avec Bettina Stauffer de telles initiatives restées lettre morte au stade de la mise en application, dont l’initiative Rothenthurm (1987), l’initiative des Alpes (1994) et l’initiative sur l’internement (2004). Hormis la compatibilité avec le droit international public, l’initiative sur les résidences secondaires remplirait tous les critères ayant contribué par le passé à la non-application de la volonté populaire, écrivent les deux auteurs dans le quotidien «Neue Zürcher Zeitung». Au nombre de ces principaux critères figurent le net rejet de l’initiative par le parlement, le consentement populaire à une faible majorité, le manque de clarté entourant les notions centrales et des coûts de mise en œuvre élevés.
«Les décisions populaires se heurtent à des difficultés dans la phase de mise en pratique, dès lors qu’il y a un acteur institutionnel bien ancré pouvant les refuser», ajoute l’analyste politique, Claude Longchamp. En effet, les objectifs politiques des initiants doivent aussi franchir le cap de l’exécution. Il conviendrait que les initiants dont les actions ont été de plus en plus fructueuses tout récemment se préparent d’emblée à cet obstacle, conclu Claude Longchamp. (Urs Rüttimann)

Les avis et réactions des experts

Christian Wasserfallen

est Conseiller national, vice-président du PRD et membre de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE).
La mise en œuvre du texte de l’initiative n’entraîne que des perdants
Il apparaît clairement à mesure que l’initiative sur les résidences secondaires entre en application qu’il n’y a que des perdants. Le oui de la population à cette requête doit être accepté. Le parlement a déjà pris des mesures pour résoudre ce problème dans la loi sur l’aménagement du territoire. Il reste que l’objectif d’une part de résidences secondaires de 20 pour cent est irréaliste. Il va se traduire précisément dans les régions ne possédant guère de chances de développement par d’autres contraintes. Les entreprises de construction concernées licencient déjà du personnel et le tourisme est entravé. Il faut maintenant discuter de ce qu’est exactement une résidence secondaire. Selon la définition, les conséquences s’aggravent encore. Les logements d’étudiants en font-ils également partie, par exemple? Les cantons doivent généraliser le quota de 20 pour cent, bon gré mal gré. C’est la porte grande ouverte à d’étranges évolutions. La pression exercée sur les communes touristiquement moins mises en valeur et présentant une moindre part de résidences secondaires s’accroît d’une manière contreproductive. Le glissement des résidences secondaires vers des affectations hôtelières s’amplifie. Le sens de la mesure s’impose désormais.

Hans Killer
est Conseiller national UDC et Président de constructionsuisse, l’organisation faîtière de l’industrie du bâtiment suisse.
Des conséquences douloureuses pour les régions de montagne
La frayeur des milieux de la construction est grande dans les cantons à vocation touristique et il est constaté dans de larges cercles politiques que l’initiative en vue de limiter les résidences secondaires n’a pas été assez prise au sérieux. La branche du tourisme craint une nouvelle fois de notables réductions de chiffres d’affaires, après avoir déjà pâti de la force du franc et de la diminution avortée de la taxe sur la valeur ajoutée. Constituant un pan de la vie économique dans le tourisme, la parahôtellerie a vu ses activités durement mises en sourdine après l’acceptation de l’initiative sur les résidences secondaires. Même des locataires et des vacanciers présents temporairement et changeants consomment et font bénéficier le commerce local de rentrées d’argent. Diverses destinations ne vont plus enregistrer pratiquement aucune autre évolution durant bien des années. L’industrie du bâtiment va accuser un fléchissement abrupt de ses activités. Or, tous ses établissements artisanaux offrent l’unique possibilité de suivre un apprentissage professionnel et de rester au pays aux jeunes gens vivant dans de nombreuses vallées de montagne. Ce déclin va être dur à supporter et engendrer des départs.

Marianne Binder
est cheffe de la communication et membre de la direction du PDC.
Pour une autorisation de résidences secondaires à usage commercial
En tant que parti accordant une grande valeur à la cohésion nationale et à l’égalité des chances entre les différentes régions du pays, le PDC a ardemment combattu cette initiative. Il a été ainsi également le parti ayant recensé le plus grand pourcentage de voix en faveur du non. La décision populaire doit être mise en œuvre avec pragmatisme et dans le respect des droits constitutionnels. La discussion laborieuse se déroulant au sein du groupe de travail montre que la tâche n’est pas aisée. Nous nous soucions beaucoup des effets négatifs sur les régions de montagne et nous avons aussi indiqué une voie à emprunter pour appliquer l’initiative dans la semaine qui a suivi la votation: la construction de résidences secondaires qui ne sont pas occupées pendant au moins huit semaines dans l’année est désormais interdite. Nos priorités vont aux rénovations, aux améliorations esthétiques et énergétiques, à la densification du milieu bâti et à une utilisation accrue des résidences de vacances. Nous exigeons une stratégie de qualité pour le tourisme suisse, de meilleures conditions-cadre pour l’hôtellerie et nous tenons à promouvoir des centres touristiques.

Beat Flach
est Conseiller national Vert’libéral et juriste auprès de la Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA).
Pour l’interprétation du texte vague de l’initiative en faveur des régions de montagne
De nombreuses communes de montagne ayant axé leur planification sur le tourisme avec une part élevée de résidences secondaires sont confrontées à un avenir incertain, d’autant plus que le franc fort ralentit le flux des visiteurs en provenance de la zone de l’euro. Mais l’industrie du bâtiment et la branche de l’immobilier vont vivre également une période indécise dans les cantons de montagne. La politique et l’aménagement du territoire ne sont pas parvenus à contrecarrer suffisamment tôt les dérives indiscutables de la construction de résidences secondaires pour l’aiguiller vers une voie raisonnable. Il convient de veiller maintenant lors de la mise en œuvre juridique à ce que le principe «in dubio contra stipulatorem» s’applique. En d’autres termes, le rédacteur d’une formulation ambiguë dans un texte de droit doit aussi supporter les conséquences de ce manque de clarté. Si donc le texte de l’initiative est confus, il n’est pas permis d’en venir à légiférer une interprétation qui satisfait davantage les intérêts restrictifs des initiants que les déclarations en partie très complaisantes sur les dispositions d’exécution et les exceptions, faites par ces mêmes acteurs dans la campagne précédant la votation. C’est le seul moyen de pouvoir tirer encore quelque chose de bon de cet imbroglio.

Silva Semadeni
est Conseillère nationale PS et Présidente de Pro Natura en Suisse.
De nouvelles perspectives prometteuses pour le tourisme
La population a rejeté la construction envahissante de résidences secondaires et le bétonnage du paysage, ce qui implique des modifications depuis longtemps exigibles dans la politique touristique. Ne plus bâtir aucune résidence secondaire suppose que de nouvelles chances soient offertes à d’autres formes d’hébergement, notamment aux hôtels, aux résidences de vacances existantes, aux gîtes B&B. Elles créent plus d’emplois et de valeur ajoutée dans la région. Il est nécessaire d’agir au niveau de la gestion du marché des résidences secondaires et de la promotion de l’hôtellerie. Il faut également des logements abordables pour les résidents locaux. L’industrie du bâtiment est surtout affectée là où elle a fait l’objet d’une croissance démesurée, du fait qu’elle était axée unilatéralement sur la construction de résidences secondaires. Seule l’édification de résidences secondaires va toutefois décroître, non la construction en général, ni non plus les assainissements énergétiques des bâtiments en suspens et encouragés par le canton ni encore le génie civil. Même les résidences secondaires doivent être assainies. Les sociétés du cru ont moins de concurrence à attendre d’entreprises extérieures en la matière. Saisissons ces chances!

Alec von Graffenried
est Conseiller national Verts et Président de Berne Tourisme.
Pour une clarification et la création d’instruments de promotion des hôtels
Après l’avis favorable prononcé par la population à l’égard de l’initiative sur les résidences secondaires, il convient de vite élucider quelles stipulations s’appliquent vraiment et à partir de quand. Des logements gérés de toute évidence comme des hôtels ainsi que des résidences secondaires occupées au moins durant 120 jours par an ne devraient pas être assujetties aux restrictions de l’initiative. En outre, il faut vérifier si les constructions existantes peuvent être privilégiées par rapport à de nouveaux ouvrages, lorsque la limite de 20 pour cent est dépassée, en ce qui concerne une transformation ou une aliénation, par exemple. L’industrie du bâtiment locale des régions de montagne est cependant durement frappée par l’Initiative. Pour en amortir les retombées, des assainissements énergétiques doivent être imposés via le Programme Bâtiments. Cette mesure n’est pas seulement judicieuse d’un point de vue écologique, mais elle s’avère aussi économiquement rentable pour l’industrie du bâtiment indigène. Les constructions hôtelières ont souvent été payées jusqu’à présent par le biais de résidences secondaires. Cela ne va plus être le cas à l’avenir. Il faut examiner par conséquent quels instruments de promotion permettraient de financer des hôtels, même dans de nouvelles conditions.

INTERVIEW
de Patrick Polli, propriétaire et directeur de la société de promotion Rainford Group SA et co-associé du bureau d’architectes Cittolin & Polli SA, spécialisé dans le haut de gamme depuis quinze ans.

«Les conséquences vont être dramatiques»
Comment l’acceptation de l’initiative Weber est-elle vécue par les acteurs de l’immobilier valaisan ? Patrick Polli vient de déposer la demande de permis de construire d’un grand projet luxueux dans les Alpes.

(Télécharger l’article de Batimag au format pdf 3 MO)